《非法定计量单位限制使用管理办法》
起草说明
一、规章涉及业务的基本情况
1984年国务院发布《关于在我国统一实行法定计量单位的命令》，规定我国的计量单位一律采用《中华人民共和国法定计量单位》。1985年颁布的《中华人民共和国计量法》中规定：“国家采用国际单位制。国际单位制计量单位和国家选定的其他计量单位，为国家法定计量单位。”1987年颁布的《计量法实施细则》也明确规定：“国家实行法定计量单位制度。”
经过30多年的努力，我国在全面推行和实施法定计量单位上取得了显著的成绩，非法定计量单位逐步被禁止或废止，国家法定计量单位在各领域得到了广泛和普遍的应用。
但是，我国有关单位制统一和实行法定计量单位的法律法规和文件多为上世纪90年代以前发布，部分规定已不能适应市场经济体制以及信息时代、经济全球化、国际贸易、科技进步、产业发展的需求，在应用环节出现了不少新的问题和矛盾，亟待对现行法律法规和制度做出补充和完善。
二、制定规章的必要性
我国是世界上最早统一度量衡制度的国家，传统度量衡单位已深深植入了民族的文化、语言、生产和生活等各个领域。因此，全面推行法定计量单位和废止非法定计量单位是一项长期、艰巨的任务。我国1984年发布《全面推行我国法定计量单位的意见》已超过30年，但由于种种原因，当时提出的废止非法定计量单位的目标还没有完全实现。在生产、贸易和生活领域，一些约定俗成的非法定计量单位仍有应用，口语化表述则更加广泛，法定计量单位完全替代非法定计量单位的进程和困难远远大于预期。由于现行法律法规对违法使用非法定计量单位的处罚力度较小，《计量法实施细则》对非法使用非法定单位的，责令改正，属出版物的责令停止销售，可并处1000元以下的罚款。过低的违法成本使得推行法定计量单位和开展行政监督的力度偏弱。
我国实行改革开放以后，随着国际贸易日益增长和大量引进国外先进技术，在科技、生产、消费、教育、医疗、环境、安全等领域出现了不少非法定计量单位的应用。但在我国现行有关统一单位制的法律法规中，对国际贸易、科技、制造业、进口商品等单位制的应用和管理的边界不够清晰，给我国推行法定计量单位制度和政府行政部门的监管都带来了一定的困难。在经济全球化和市场主体的多元化大背景下，由于各国单位制统一的进程不同，贸易单位往往存在一定的差异，部分非法定计量单位在国际贸易结算、产品制造等领域还将长期存在，很难一蹴而就，应当建立行之有效的制度，以满足单位制逐步统一过程中规范使用和行政监督管理的需要。
为适应我国社会主义市场经济体制的建立和科学技术的发展，按照“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求，政府把大量不该管的事项交给市场或社会，把生产经营和投资自主权还给企业，工作重点和更多行政资源从以审批发证为主转向创新宏观调控、加强事中事后监管和提供公共服务。2017年12月27日，《计量法》进行了修改，删除了“非国家法定计量单位应当废除。”的规定，取消了“制造、销售和进口国务院规定废除的非法定计量单位的计量器具和国务院禁止使用的其他计量器具”的审批项目，新增了规定“因特殊需要采用非法定计量单位的管理办法，由国务院计量行政部门另行制定。”所以，依据《计量法》的授权制定《非法定计量单位限制使用管理办法》（以下简称《管理办法》）已显得十分迫切。
三、起草的基本经过
为了加强我国法定计量单位的管理，原国家质检总局于2015年委托华东国家计量测试中心开展《管理办法》的课题研究工作。按照总局的要求，对我国实施法定计量单位基本情况开展了全面、深入的调查研究，广泛收集了国际法制计量组织（OIML）以及欧盟、美国、日本等国家统一单位制和限制使用非国际单位制的相关资料和文献，并对我国和其他国家统一单位制过程中存在的实际问题进行了分析。在充分调研的基础上，完成了调研报告和《管理办法》（初稿）的起草，并通过了原国家质检总局计量司组织的专家评审。
2018年初，根据原国家质检总局计量司的要求，华东国家计量测试中心对已经起草的《管理办法》（初稿）组织开展了进一步研究和修订。起草组邀请了部分因特殊需要使用非法定计量单位较多的商用飞机、汽车、化工、医疗卫生等领域的专家以及市计测院的专家，听取他们对限制使用非法定计量单位的意见和建议。2018年4月，总局计量司相关负责人听取了起草组关于《管理办法》的进一步修改情况的汇报，提出了借鉴国外相关管理办法、突出使用者责任、明确监督检查职责等方面的意见和建议。起草组按照相关意见和建议，参考了OIML D1《计量法要素》中有关法定计量单位和非法定计量单位使用的相关表述，还参考了欧盟、日本等国家限制使用非法定计量单位的相关文件，结合我国国情和推进法定计量单位的实际，对《管理办法》（初稿）的条款开展了反复研究、斟酌和修改，并按照行政规章制定程序和规定，进一步规范了“初稿”中的文字表述，于2018年5月下旬完成了《管理办法》（征求意见稿）的起草工作。
四、解决的主要问题
在我国推行法定计量单位涉及国计民生的各个领域，是一项长期、艰巨的任务，也是一项复杂的系统工程。由于我国在上世纪80年代开始推行法定计量单位时还处在计划经济时代，国家可以通过强制性手段且不惜代价来推行法定计量单位和废止旧制。但是，随着我国实施改革开放和建立社会主义市场经济体制后，国内外经济技术交往日益频繁，推行法定计量单位出现了一些新的问题和矛盾，主要表现如下：
在国际贸易领域，由于交易双方使用的计量单位不一致，容易引发贸易争端。比如我国企业在进口巴西粮食时是按SI的“吨”来结算，但南美国家“吨”却有“长吨”和“短吨“的量值区别。由于结算单位不同，曾使我国部分企业在国际贸易结算中蒙受了重大的经济损失。又如黄金、石油等一些与全球经济变化密切相关的商品，至今贸易结算仍采用特定的单位制，如盎司、桶（美制加仑）等。
在制造业，由于工业革命发源于英国，因此，英制计量单位在部分领域仍有较多的应用。如航空器、航空管理、船舶、海运等领域，目前英制计量单位仍在广泛使用。在制造领域，英制惠氏螺纹标准统治机械制造达上百年，而大规模集成电路的硅晶片也在采用英制。此外，能源、化工、电子、物流等行业的流体运输采用的管道、阀门等目前仍普遍采用英制计量单位。
在医疗卫生和医药等行业，使用非法定计量单位的现象较为常见，部分非法定计量单位对医学诊断具有重要作用。如血压测量单位一直用毫米汞柱来表示等。21世纪以来，生物医药领域科技进步极其迅速，出现了较多新的生物量用语或名词。由于美欧等发达国家在生物医药领域具有领先优势，因此，我国从国外引进的先进诊断治疗仪器设备中采用非法定计量单位的现象也十分普遍。
在科学研究领域，我国引进的部分高端测量仪器、器件等依然采用非法定计量单位，比如在物质成份的测试分析中，用ppm等非法定计量单位的表述方法要比用摩尔单位更简洁易懂。
在教育领域，历史教课书、文物、古近代文学以及现代科学技术文献等，因涉及历史、技术、知识产权等因素，使用非法定计量单位的情况较多。
在民生领域，国内部分采用国外工艺技术的商品如西式蛋糕直径，电视机显示屏大小、空调功率、像片和复印纸规格、进口食品净含量等，使用非法定计量单位的现象较为普遍。此外，随着网上海外代购、边境贸易以及出境旅游购物的兴起，贸易中出现的结算单位不一致的计量纠纷增多。比如香港等境外地区中药材仍有用16两旧制称量的，与国内居民对公制“两”的认知相差较大，投诉日益增加。
在现代科学和测量等技术的发展中，部分学科中出现量值还无法直接溯源到SI，出现了不少非法定计量单位，比如生物医药、基因工程、环境监测、军事、通讯等领域，由于国际上还没有建立统一的量值溯源体系，计量单位不一致的现象较为普遍。
另外，推行法定计量单位需要付出的社会成本高昂，我们往往会忽略这项措施将使社会为之付出的成本和代价。美国政府曾打算将公路里程由英制单位统一到SI上，经专家研究，这项改变涉及大量美国相关产业，改变需耗费美国几年的GDP，没有纳税人愿意为此买单。美国政府只能为此做出妥协。国际法制计量组织（OIML）虽然提出了SI逐步替代旧单位制的进程，却又认为，由于国际航空领域广泛采用英制单位，如果改变将引起全球航运彻底中断，损失难以估量。因此，英制单位还将长期存在下去。
五、确立的主要制度和措施
全面推行法定计量单位是一项浩大的系统工程，需要长期坚持和循序渐进，难以在短期内完成。针对我国的国情和实际，课题组认为，既要坚定推进和巩固原有成果，又要和限制采用结合起来，逐步实现全面采用法定计量单位的目标。为此，起草组在对《管理办法》（征求意见稿）的修订过程中，结合我国国情，采取精准定位、建立清单的办法，严格规定因特殊需要采用非法定计量单位的情形，并对以下七个方面的非法定计量单位实行限制使用：
（一）文史资料、科学史料、档案、文物、古籍、文学创作、翻译作品需要的；
（二）新闻报道、影视、网络作品中涉及历史、文化习俗的；
（三）根据国际协议、国际标准、行业国际惯例、出口贸易合同要求使用的；
（四）重大工程项目、科技项目中确需使用的进口仪器设备；
（五）亟需使用不可替代的进口计量器具；
（六）进口消费品；
（七）国家规定的其他情形。
其中，对列入（一）至（四）范围的限制性使用设置了特定的场景和条件，既尊重历史、习俗、行业国际惯例、技术规则、知识产权以及我国特殊应用的需要，但又不随意扩大。（五）、（六）主要以包装物的标注标识作为限制使用条件，将在本管理办法第六条中做出限制性规定。（七）是兜底条款，以兼顾本办法难以涵盖的其他特殊应用。
起草组在对《管理办法》（征求意见稿）开展修订的过程中，同步开展了2018年国际单位制（SI）量子化演进的相关影响和趋势的研究。在计量科技进步的推动下，国际量值溯源体系将在基本物理量单位全部实现量子化后将发生一系列重大转变，采用普朗克常数定义全部基本单位终将成为可能。为此，起草组认为，未来计量科技进步和量值溯源实现零链条将成为我国推行法定计量单位和实现单位制统一的重要契机。在此过程中，应当通过加快计量科技进步，抢占全球计量科技制高点，不断提升我国在全球计量领域的影响力和话语权等措施来加快我国单位制统一的步伐。
六、有关意见及采纳情况
在《管理办法》的起草过程中，起草组于2015年和2018年先后两次较大范围征询各方意见。2015年11月征询并听取了代表我国参加OIML单位制工作的首席科学家、国务院计量行政部门、国内部分省市计量行政部门和部分国内计量专家的意见和建议，在此基础上形成了《管理办法》（初稿）。2018年初，起草组在对《管理办法》（初稿）进行修订过程中，多次组织召开专家咨询会议，听取包括国务院计量行政部门、国内资深计量专家、部分涉及非法定计量单位使用的行业专家的意见和建议。在对专家意见和修改建议进行汇总后，逐项逐条开展了专项研究和分析。同时，在《管理办法》修订过程中，起草组还先后征集上海医疗、化工、商用飞机制造、新能源汽车检测等行业对非法定计量单位使用的情况说明和限制使用的相关建议，对起草组开展《管理办法》修订的研究及限制条款的设置具有重要的参考意义。2018年6月29日，市场监督管理总局计量司组织召开《限制使用非法定计量单位管理办法（征求意见稿）》研讨会，会上对《管理办法》进行逐条研究讨论修改，调整了部分条款、体例，进一步明确“因特殊需要采用非法定计量单位”的情形，明晰了限制使用非法定计量单位的界限。2018年8月2日，市场监督管理总局计量司根据司务会议讨论结果，组织起草组对征求意见稿进行了修改，对特殊需要的情形进行了梳理，细化了事中事后监管措施。
七、合规性评估和公平竞争审查情况
在《管理办法》修订过程中，起草组对当前行政规章和审批制度的改革进行了专题研究，并邀请有关法律专家，对修订稿的合规性进行了逐条审查。
按照我国行政制度改革的要求，本征求意见稿内未增设新的行政审批事项，主要通过明确责任主体的权利和义务、单位使用明示等方法，为计量行政部门对单位制使用的事中事后监管提供方法和依据。
八、其他需要说明的事项
（一）加大处罚力度。为了提高违法成本、维护法定计量单位的权威性，办法加大了处罚力度。《管理办法》（征求意见稿）第十条（罚则）中，对非出版物违反规定使用非法定计量单位的行为创设了罚则。“不属于第五条规定的情形使用非法定计量单位的，应当责令其改正；拒绝改正或者改正后仍不符合要求的予以公告，可并处10000元以下罚款”。
《管理办法》（征求意见稿）第十一条（罚则）中，针对创设的行为规范设定了法律责任，即“属于第五条规定的情形但未按第六条规定标注标识的，应当责令其改正；拒绝改正或者改正后仍不符合要求的可处10000元以下罚款”。
（二）加强部门共治。第三条（主管部门）中，明确国务院计量行政部门为主管部门，同时考虑到计量单位的使用涉及了国民经济的各个领域，农业、建设、环保、卫生等部门依据各自条线的法律法规均负有一定的监管责任，本条也规定了“国务院其他行政主管部门应在各自职责范围内规范计量单位的使用。”
（三）突出重点，界限明晰。本办法核心内容是明确限制使用非法定计量单位的特殊情形，列出了目前难以全面实行法定计量单位的七个方面作为特殊需要可以采用非法定计量单位，符合《计量法》中“因特殊需要采用非法定计量单位的管理办法，由国务院计量行政部门另行制定。”授权立法的本意。
（四）明确使用方的明示责任。第六条是在限制使用非法定单位的情形下，对如何使用非法定单位明确了对使用方的明示责任，即使用方应当同时标注相应量的法定计量单位等效值或换算关系。
（五）加强事中事后监管，明确行政监管措施。《管理办法》（征求意见稿）第七、八、九条赋予县级以上人民政府计量行政部门监督检查权，依法对计量单位的使用情况进行监督检查。有关单位和个人不得拒绝、阻挠。监督检查时，应查验特殊需要采用非法定计量单位情形的证明，被检查机构和个人应主动提供相关证明材料。并规定对于举报投诉较多的领域可组织开展专项监督检查。
